Emmanuèle Lutfalla and Guillaume Riaux explore the State’s responsibility in dealing with losses relating to social movements in L’argus de l’assurance

De l'Amérique latine à l'Asie, en passant par l'Europe, nombreux sont les foyers de mécontentements populaires débouchant sur de la violence. Ceux-ci se multiplient partout dans le monde, et la France n'y échappe pas : l'an passé, plusieurs épisodes d'émeutes ont provoqué des dégradations importantes du mobilier urbain, des commerces, mais aussi des transports (bus, métro). Si les politiciens y voient un effondrement du contrat social et les économistes les effets d'un ralentissement de la croissance, indépendamment des assureurs qui sont susceptibles de couvrir ce risque, l'État voudra-t-il prendre le relais ?

Encadrement strict du régime spécial de responsabilité sans faute de l'État

Issu de la loi Deferre du 7 janvier 1983, l'article L.211-10 du code de la sécurité intérieure prévoit un régime spécial de responsabilité sans faute de l'État, fondé sur le risque social. Ce régime permet d'engager sa responsabilité du fait des « dégâts et dommages résultant de crimes et délits commis à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens ». Il peut être mis en œuvre par toute personne, y compris les assureurs. En l'absence de définition codifiée, la doctrine utilise la périphrase suivante pour regrouper les notions : « groupe de personnes s'étant rassemblées et agissant, d'une certaine façon, ensemble ».

De son côté, le ministère de l'Intérieur a rappelé que la mise en œuvre de ce régime est très encadrée et subordonnée à la réunion de quatre conditions : l'existence d'un attroupement ou d'un rassemblement, c'est-à-dire un groupe agissant de manière collective et spontanée ; la commission d'un crime ou d'un délit au sens pénal ; l'usage de la violence ou de la force ouverte; un préjudice direct et certain. Aussi, dans leurs opérations de qualification, les juges prennent en compte de façon très restrictive le nombre de personnes, les lieux et le temps où les agissements se sont déroulés, ainsi que leur caractère prémédité ou non. Si le critère de la préméditation apparaît en théorie facilement identifiable, il est mouvant et dissimule une logique d'opportunité prétorienne, offrant une arme de qualification aussi puissante qu'aléatoire. La jurisprudence récente s'en est fait l'écho, tout en permettant de dégager certaines constantes.

Ainsi, dans une affaire de 2018, le Conseil d'État a fait application de l'article L.211-10 en présence d'actes prémédités : « Les dégradations commises à l'occasion des manifestations d'agriculteurs (…) présentaient un caractère organisé et prémédité ; en revanche, en déduisant de cette seule circonstance que les dommages n'étaient pas le fait d'un attroupement ou d'un rassemblement, au sens des dispositions précitées de l'article L. 211-10 (…), la cour a inexactement qualifié les faits ». Ce qui importe dans ce cas précis, c'est que les dégradations, bien que préméditées, soient commises à l'occasion de manifestations par des individus qui n'incarnent pas un groupe qui se serait constitué et organisé à seule fin de commettre des délits.

Clarification juridique attendue

Partant, cette responsabilité demeure exclue lorsque les dégradations sont le fait d'un groupe agissant avec préméditation. Le Conseil d'État l'a rappelé à l'occasion d'une affaire plus récente, le 11 octobre 2023 : « Les actes délictuels ( …) ont été le fait d'une partie des salariés, qui (…) ont emprunté des véhicules pour se rendre dans l'enceinte d'installations ferroviaires dans le but d 'y commettre, de façon volontaire et préméditée, des dégradations. (…) En jugeant que les actes délictuels litigieux résultaient d'un attroupement au sens de l'article L. 211-10, la cour a inexactement qualifié les faits dès lorsque ces actes, commis indépendamment d'une manifestation, étaient imputables à un g roupe de salariés structuré à la seule fin de les commettre ».

Dans la même veine, le tribunal administratif de Paris a dernièrement considéré: « Eu égard au caractère manifestement prémédité de cette action, organisée par un groupe structuré à seule fin de commettre des actes délictuels, de tels actes intentionnels ne peuvent être regardés comme un attroupement ou un rassemblement au sens de l'article L. 211-10 ».

Il serait donc erroné de vouloir systématiser le travail de qualification du juge administratif sans prendre en compte les subtilités de cette action.

Le ministère de l'Intérieur prend acte de cette inflexion jurisprudentielle. Il déclare notamment que « le caractère prémédité et organisé des dégradations ne suffit plus à écarter à lui seul l'engagement de la responsabilité de l'État sur le fondement de l'article L. 211-10. Dans le cas d'une manifestation qui s'accompagne de violences ou de dégradations, c'est le lien avec la manifestation qui est déterminant - ce lien n'étant rompu que lorsque leurs auteurs ne se sont organisés qu'à seule fin de commettre un délit ».

Les juridictions administratives acceptent effectivement de condamner l'État à condition que les dommages présentent un lien temporel et géographique direct avec l'événement à l'occasion duquel ils sont commis. Il est nécessaire que les dommages soient « causés par les participants à la manifestation (…), dans le cadre de celle-ci ou dans son prolongement immédiat ». Aussi, « ces dégradations doivent être regardées comme présentant un lien direct et certain avec la manifestation ». Le lien direct et certain se matérialise en l'espèce par le fait que le mobilier urbain a été abîmé par des participants directs à la manifestation. Devant la multiplication des derniers épisodes de violence sociale, qui pourraient être amenés à se répéter, une clarification serait la bienvenue.

Yves Bouloux, sénateur du groupe Les Républicains, avait posé le 13 juillet dernier une question écrite à la Première ministre, dans laquelle il l'interrogeait sur la possibilité de mise en œuvre de la responsabilité sans faute de l'État du fait des attroupements à la suite des émeutes de juin 2023. Transmise, cette question est toujours en attente de réponse du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer.